¿Cuál es el papel del gobierno en el desarrollo económico?
Trabajo académico presentado en la Maestría de Análisis de Problemas, Políticos, Económicos Internacionales Contemporáneos. Academia Diplomática / Universidad Externado
Por: Alejandro Delgado Vásquez.
Introducción.
El papel del gobierno en la economía ha sido discutido académica e ideológicamente dentro de una escala, donde en una esquina se encuentra el Laissez-Faire y en la otra esquina se encuentra el pleno control de la economía por parte del gobierno. En dicho sentido, Stiglitz (1999) afirma que la caída del sistema Socialista dio pie a extremistas de la otra vertiente ideológica para recomendar que el gobierno no intervenga en la economía, pero expresa que la caída de un sistema no lo niega completamente. Lo que reconocidos economistas, incluyendo a Stiglitz, recomiendan es que la acción de los gobiernos debe radicarse en algún punto de dicha escala, dependiendo del desarrollo o situación específica donde se encuentren sus economías. Esto con el objetivo de apoyar el crecimiento económico y la eficiencia económica.
Frase Plan.
El gobierno tiene un papel preponderante para el crecimiento económico, dado que es un actor más de la economía (compra y vende bienes y servicios) y tiene poder para imponer impuestos y regulaciones. Sin embargo esto no es suficiente porque el apoyo al crecimiento no garantiza el bienestar social, razón por la que el gobierno debe apoyar el correcto funcionamiento del mercado, especialmente cuando este tiene fallas, con lo que logra potenciar además la eficiencia económica.
1- El gobierno como promotor del crecimiento económico
El gobierno tiene un rol valioso para apoyar el crecimiento económico nacional, definido este como un incremento en la oferta de trabajo, en el inventario de capital físico y en la productividad en el largo plazo. Esto para evitar que dicho crecimiento se evalúe con base a las fluctuaciones de corto plazo que tienen los ciclos económicos normales. Es por esto que los economistas perciben el crecimiento económico como el efecto de una política económica y no como una meta en si, debido a que en algunos casos el crecimiento puede ser positivo, pero la sociedad puede ser afectada de manera negativa (Labonte, 2010).
Para comprender la labor del gobierno en este sentido, se define que este puede afectar el crecimiento económico a través del gasto (inversión), los impuestos, las transferencias y la regulación económica (Labonte, 2010).
Para comenzar se puede hablar del efecto del gasto (inversión) de gobierno, el cual hace parte fundamental de una de una de las ecuaciones utilizadas para medir el producto interno bruto o PIB. Esta fórmula se puede definir como PIB = Consumo + Inversión + Gobierno + (Exportaciones-Importaciones).
En este caso, las compras de bienes y servicios que hace el gobierno para a su vez ofrecer bienes y servicios, tienen efectos importantes en la economía porque son generadores de actividad económica. Lo importante, tal como lo expresa Stiglitz es definir bien en qué se gasta y de qué manera.
Por ejemplo Stiglitz (1999) recomienda que se promuevan políticas gubernamentales para invertir en la educación y la tecnología, ya que en un “ambiente igualitario se pueden obtener altos niveles de ahorro (lo que incrementa la inversión) y la acumulación de capital humano es tan importante como los aumentos de capital físico.” Además la educación hace parte de las responsabilidades del gobierno para mantener la cohesión social y reducir las desigualdades (Iglesias, 2006). Para ilustrar se puede mencionar un caso exitoso, como el de los países del Este Asiático, donde el gobierno hizo énfasis en estimular la educación científica y tecnológica para facilitar la transferencia tecnológica y el desarrollo del capital humano (Stiglitz, 1997).
Por el contrario, en el caso de América Latina, en los años 70, el Estado se convirtió en el mayor empleador con el fin de mantener atenuados los problemas de clase y el conflicto, al igual que para obtener adhesión al sistema y al régimen gubernamental de paso, lo que implica que este generaba crecimiento económico, pero sin medir sus consecuencias sociales y como se verá más adelante, las consecuencias en materia de eficiencia económica (Smith, 1997).
Adicionalmente, luego de la crisis de la deuda de los años 80, donde la deuda latinoamericana, alimentada por los petrodólares, aumentara de 28 mil millones a 431 mil millones en dos décadas - gracias a políticas gubernamentales que proponían alto crecimiento económico sin tener en cuenta sus efectos en las condiciones sociales y los efectos en el futuro de dichas medidas – los gobiernos le hicieron caso al Consenso de Washington, el cual propuso reformas neoliberales para reducir el papel del Estado en la economía y dejar que las fuerzas del mercado operaran libremente. La paradoja de esto es que se pedía debilitar un Estado que ya era débil, quitándole maniobrabilidad a los gobiernos hasta en los sectores en los que todavía contaba con algún poder de maniobra, tales como la generación de empleo (Smith, 1997).
El gobierno también puede generar crecimiento económico a través de las transferencias directas o subsidios enfocados hacia el crecimiento económico. Aunque estas prácticas pueden ser consideradas como que van en contra de las teorías puras del mercado, si se hacen de manera correcta, pueden ayudar a canalizar los recursos para mejorar la productividad nacional. Tal es el caso de subsidios a la investigación en ciencia y tecnología puestos en marcha por los gobiernos del Sudeste Asiático (Stiglitz, 1997). Estos países asignaron subsidios a industrias cuyo desarrollo y crecimiento era considerado como vital y estratégico para estos países, pero se requería el previo cumplimiento de estrictos requisitos y objetivos. Así mismo, y según Amsden (2004), la implementación de apoyos directos al sector financiero por parte del gobierno de Taiwán – acción además recomendada por Stiglitz (1999) - con el fin de promover el establecimiento de parques tecnológicos y científicos que contribuyeran en la puesta en marcha de actividades de innovación y desarrollo tecnológico, demuestra lo que define una buena política gubernamental. Adicionalmente, los gobiernos de los países del Este Asiático promovieron además un estricto control sobre la cuenta de capitales a través de la regulación, con el objetivo de dirigir sus políticas cambiarias y monetarias hacia los fines del desarrollo nacional (Agosín, 1993).
En lo relativo al efecto de los impuestos, se reconoce que estos pueden cambiar el comportamiento económico de las personas, afectando el nivel de ahorro al igual que la oferta de trabajo, lo que finalmente tiene efectos en el crecimiento económico. Por ejemplo, una reducción de impuestos al ingreso tendría tanto efectos positivos como negativos en el crecimiento económico. Para comenzar esto aumenta las recompensas por trabajar o ahorrar relativo al descanso o al consumo, dándole al trabajador un incentivo por trabajar o ahorrar más. Esto se conoce como el efecto de sustitución. Sin embargo, también tiene un efecto denominado el efecto de ingreso. Lo que también puede suceder es que el trabajador al obtener una reducción en dichos impuestos, pueda decidir trabajar menos o ahorrar menos para mantener el mismo estándar de vida (Labonte, 2010).
Para ilustrar se puede discutir sobre el efecto que tuvieron las políticas que daban exenciones a las nuevas inversiones en Colombia desde el 2003. Un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo, demuestra que la reducción de impuestos a la renta empresarial implementada en Colombia no promovió el incremento en la inversión (Galindo, 2010). En este caso se puede notar que lo que se generó fue el efecto ingreso y las empresas mantuvieron sus ganancias sin incrementar sus esfuerzos o sus inversiones. Estos investigadores explican que el crecimiento de las inversiones que se vio a partir del 2003 en Colombia no fue gracias a dicha política, sino a factores regionales, tales como el crecimiento económico mundial, y el incremento de los flujos de capital de corto plazo, entre otros. Razón por la que la pérdida de ingresos por impuestos del gobierno colombiano no fue compensada a través de la generación de ingresos provenientes de las nuevas inversiones que esta política debió promover (Ibíd, 2010).
De esta manera se pueden comprender las diferentes instancias donde el gobierno puede tomar acción para promover el crecimiento económico de largo plazo, aunque lo importante es la forma como el gobierno enfoca su acción de manera que el bienestar de la población en general se vea afectado de manera positiva.
2- El gobierno como promotor de la eficiencia económica
Tal como se explicó anteriormente, el crecimiento económico per se no garantiza un desarrollo económico de largo plazo sostenido, al igual que el bienestar social de la población. Es por esto que el gobierno también debe promover el mercado con su acción. Stiglitz (1999) explica que los detractores de la acción gubernamental afirman que ningún gobierno puede hacer mejor las cosas que el sector privado, dado que este cuenta con el incentivo de las rentas. Pero la historia ha demostrado, tal como sucedió en el Este Asiático, que la acción gubernamental puede tener efectos positivos para promover precisamente al mercado.
Por esta razón se comienza por revisar el papel del gobierno para promover la eficiencia económica lo que se podría definir como el correcto funcionamiento del mercado. Esta no se refiere al crecimiento económico, productividad o producción de riqueza, sino que se refiere a la relación entre los costos marginales de la acción del gobierno y los beneficios marginales que esta genera, razón por la que siempre y cuando el beneficio marginal de una acción gubernamental supere los costos marginales, el gobierno afecta la eficiencia económica en forma positiva (Labonte, 2010). Por el contrario, cuando los mercados funcionan correctamente, o sea, cuando existen muchos compradores y vendedores, no hay barreras a la entrada de nuevos competidores, existe perfecta información, y los costos y beneficios de una transacción son disfrutados por compradores y vendedores, la acción del gobierno haría menos eficiente la economía (Ibíd, 2010).
Pero la realidad dista de ser tan utópica y los mercados presentan amplias imperfecciones (Stiglitz,1999). Entre ellas se encuentran la provisión de bienes públicos. Estos en su mayoría son provistos por el gobierno, debido a que su uso por parte de la población no puede ser evitado y el uso de una persona no disminuye el uso de otra, razón por la que el sector privado no tendría un claro incentivo para producirlo. Tal es el caso del sistema legal, el cual defiende, entre otras cosas, los derechos de propiedad, derecho fundamental y necesario para que el mercado funcione correctamente; o la defensa nacional que previene por ejemplo que extranjeros se apoderen del mercado nacional a través de la violencia (Labonte, 2010).
El caso de la educación es muy controvertido ya que existe el debate si este es un bien público o no, pero como lo reitera Iglesias (2006), el gobierno puede asumir su función como “habilitador” con el fin de que los ciudadanos accedan con mayor igualdad a las oportunidades que brinda el mercado, teniendo en cuenta que el capital humano hace parte de la infraestructura necesaria para que dicho mercado funcione correctamente. Es por esto que acciones para mejorar el nivel de educación, no solo en cobertura como lo indicaría el crecimiento económico, sino en calidad y pertinencia para la puesta en marcha de prácticas modernas de inserción en la economía mundial son imperantes de la acción gubernamental para promover el correcto funcionamiento del mercado.
Adicionalmente, el gobierno es responsable por el manejo de los recursos que son comunes a toda la población, tales como el agua, los peces, el aire y en general, aquellos a los que no se les pueden asignar derechos de propiedad. La participación del gobierno es importante ya que si sus usos no se regulan, los intereses privados consumirían los recursos hasta agotarlos definitivamente, lo que finalmente perjudicaría al mercado (Labonte, 2010).
Por otra parte, el gobierno cumple una función vital en mantener bajo control a los monopolios, ya que estos producen de manera ineficiente por su búsqueda de rentas, lo que disminuye eficiencia a la economía. En este caso, el gobierno puede, mediante regulación, tratar de minimizar este tipo de prácticas. De todos modos es cierto que en algunos casos los gobiernos permiten algunos monopolios, tales como otorgar patentes para incentivar la innovación y el desarrollo endógenos, los cuales aumentan la eficiencia económica y permiten crecer económicamente porque disminuyen el riesgo de investigar. En el caso de las privatizaciones de monopolios estatales, Stiglitz (1999) pide precaución a los gobiernos cuando privatizan sus empresas con el fin de que el incremento de la eficiencia económica sea suficiente para compensar las desventajas de la privatización y no perduren monopolios que vayan en contra del mercado.
En el caso latinoamericano, las políticas de industrialización por sustitución de importaciones mal enfocadas, cerradas, y proteccionistas (a través de subsidios que no aumentaron la eficiencia económica), hicieron que las empresas nacionales no fueran capaces de competir en el mercado internacional, lo que llevó a que las políticas desarrollistas fueran desechadas por los dirigentes latinoamericanos, generando un descrédito importante para la CEPAL (Smith, 1997). En este caso, las políticas de utilizar recursos del gobierno para promover la productividad y la industrialización no eran erradas porque estaban pensadas para promover que las prácticas industriales modernas pudiesen permear a los empresarios latinoamericanos, lo importante a comprender es que la desviación de su enfoque hacia temas políticos con el fin de mantener el orden social, al igual que a algunos empresarios privilegiados protegidos, demuestra el problema de falta de autonomía de los gobiernos latinoamericanos frente a las clases privilegiadas, situación que va en contra del mercado y la eficiencia económica.
Por el contrario, los gobiernos de Corea del Sur y Taiwán, en desarrollo de un proceso similar, no abandonaron la protección de los mercados nacionales a la hora de impulsar sus economías hacia la exportación (Amsden, 2004), ni adoptaron políticas generalizadas orientadas a la liberalización de las importaciones. En estos casos, el proceso de liberalización fue selectivo y estuvo acompañado de diferentes medidas e incentivos para proteger tanto a los exportadores locales como a productores internos (Agosín, 1993).
Por otra parte, el gobierno debe evitar que externalidades tengan un efecto negativo en la economía. Por ejemplo, la polución es una externalidad negativa, ya que ni el productor ni el consumidor tienen en cuenta los costos para la sociedad que esto acarrea, razón por la que el gobierno trata de mantener controlada dicha externalidad mediante el uso de impuestos y regulaciones. Una externalidad positiva es la vacunación que hace el gobierno, ya que de esta manera las personas se enferman menos y pueden ser más productivas en sus labores diarias (Labonte, 2010). En el caso latinoamericano se puede notar que estos esfuerzos del gobierno han tenido buenos resultados, los cuales se pueden notar en el informe que hizo la Organización Panamericana de la Salud[1], donde afirma que América Latina es la región mejor vacunada del mundo.
Además, el gobierno propende porque el acceso a la información no sea asimétrico entre compradores y vendedores y debe asumir también que las decisiones de las personas y las empresas no siempre son racionales, por lo que se requiere de su intervención. Tal es el caso cuando este promueve por ejemplo los sistemas de seguridad social, busca evitar las burbujas especulativas y hace que la educación primaria sea obligatoria para todos (Labonte, 2010). En este caso, y revisando las causas de la crisis financiera del 2008-2009, se puede notar como las actuaciones del sector privado en el mercado no siempre son racionales y el gobierno ha perdido autonomía sobre grupos de interés privados. En este caso el gobierno, a través de regulaciones, un manejo igualitario del acceso a la información y otras medidas, puede evitar el riesgo moral, lo que a su vez impulsa el correcto funcionamiento del mercado (Krugman, 1999).
De esta manera se puede visualizar que el gobierno tiene amplia importancia en la promoción, no solo del crecimiento económico, sino del buen funcionamiento del mercado, a través de acciones que potencien la eficiencia económica, aunque esta sea muy difícil de medir.
Conclusión.
Se puede concluir que el gobierno tiene un importante papel en el desarrollo económico de un país, no solo en la promoción del crecimiento económico, sino también a través de políticas que impulsen la eficiencia económica.
En el caso de América Latina, históricamente ha existido presencia de la acción de los gobiernos dentro de las diferentes actividades del sector económico, con lo que se ha pretendido potenciar el crecimiento económico. Desafortunadamente, esta acción ha estado enmarcada por una pérdida de autonomía del mismo frente a intereses particulares, situación que va en contra del mercado y la eficiencia económica. De esta manera se han generado hábitos y costumbres de dependencia, corrupción, y desestímulo de la iniciativa empresarial (Pérez, 1996).
Por su parte, el caso del Sudeste Asiático, demuestra que la intervención del gobierno enfocada en como proteger y promover el correcto funcionamiento del mercado puede conducir al crecimiento económico y a la eficiencia económica, llevando a sus países al mejoramiento de su inserción moderna dentro de la economía mundial, evitando además que prospere una cultura empresarial de dependencia del gobierno de turno, como es el caso en la mayoría de países latinoamericanos.
Bibliografía.
AGOSIN, Manuel y FFRENCH-DAVIS, Ricardo (1993). La liberalización comercial en América Latina, Revista de la CEPAL, Nº 50, agosto.
AMSDEM, Alice (2004). La sustitución de importaciones en las industrias de alta tecnología: Prebisch renace en Asia, Revista de la CEPAL, No 82, abril.
GALINDO, Arturo y MELENDEZ, Marcela (2010). Corporate Tax Stimulus and Investment in Colombia. Inter-American Development Bank. Washington D.C.
IGLESIAS, Enrique (2006). El papel del Estado y los paradigmas económicos. Revista de la CEPAL, No 90, Diciembre.
KRUGMAN, Paul (1999). De vuelta a la economía de la Gran Depresión. Grupo Editorial Norma S. A., agosto de Bogotá, Colombia.
LABONTE, Marc (2010). The size and role of government: Economic Issues. Congressional Reseach Service. Washington D.C.
PÉREZ, Carlota (1996). La modernización industrial en América Latina y la herencia de la sustitución de importaciones. En Comercio Exterior, Vol. 46, Num. 5, mayo, 1996, pp. 347-363, México.
SMITH, Peter (1997). Ascenso y caída del Estado desarrollista en América Latina. En: Menno Vellinga (coord.) El cambio del papel del Estado en América Latina ed. Siglo XXI.
STIGLITZ, Joseph E. Y WOLFSON, Leandro (1997). Algunas enseñanzas del milagro del Este asiático, Desarrollo Económico, nº 147, octubre-diciembre.
STIGLITZ, Joseph (1999). El papel del gobierno en el desarrollo económico. Cuadernos de Economía, Número 30, Bogotá.
